11 вересня 2015 року

20:16:02 11.09.2015 Назад

ДЕЦЕНТРАЛІЗАЦІЯ ВИСУВАЄ НОВІ ВИМОГИ ДО ЕКОЛОГІЧНОЇ ПОЛІТИКИ

Проблематика децентралізації як одного із засобів підвищення ефективності функціонування публічної влади вже впродовж тривалого часу перебуває в полі зору вітчизняних науковців. Особливо цікавим сьогодні для України є ознайомлення з кращими прикладами впровадження децентралізації у зарубіжних державах, зокрема Іспанії.

В Іспанії існує 19 автономних територій, що включають 50 провінцій і понад 8 тис. муніципалітетів. Повноваження у сфері охорони навколишнього природного середовища розподіляються між різними рівнями влади наступним чином.

Державний рівень.Визначаються принципи екологічної політики, розвивається рамкове природоохоронне законодавство та здійснюється стратегічне планування. При цьому, як правило, при визначенні мети та завдань екологічної політики центральна влада залучає до співробітництва уряди автономних територій. В окремих питаннях, зокрема управління прибережними морськими смугами, зміна клімату, державна влада має виключну компетенцію.

Регіональний рівень.Уряди територій, що мають автономне врядування,  відповідають за реалізацію екологічної політики та дотримання відповідного законодавства, можуть визначати пріоритети дій у межах їх юрисдикції, запроваджувати певні інструменти реалізації екологічної політики, виконувати інвестиційні програми, реагувати на порушення екологічного законодавства.

Муніципальний рівень.Законодавством Іспанії, хоча й не дуже чітко, визначено, що муніципалітети мають виконувати певні мінімальні функції у сфері охорони навколишнього природного середовища та використання природних ресурсів. Обсяг зазначених функцій диференціює залежно від кількості населення в муніципалітеті.

Вертикальна координація між адміністративними рівнями відбувається у контексті так званих секторальних конференцій. Конференція з охорони навколишнього природного середовища об‘єднує керівників екологічних міністерств / департаментів усіх автономних територій і Міністерства сільського господарства, продовольства та навколишнього природного середовища Іспанії. Інші політичні та адміністративні органи можуть брати участь лише   як спостерігачі. На засіданнях, які відбуваються принаймні двічі на рік, обговорюються та вирішуються питання щодо національного законодавства; створюються плани співпраці органів центральної влади та урядів автономних територій, здійснюється контроль за їх виконанням; обмін інформацією між центральними та регіональними урядами; формулюються спільні позиції щодо вимог ЄС тощо.

Загалом можна зазначити, що в Іспанії завдяки децентралізації автономним територіям надано можливість адаптувати екологічну політику до місцевих потреб. Проте реалізація цієї ідеї в Україні повинна бути виваженою і враховувати особливості розвитку національних суспільних та державних інститутів.

У процесі аналізу стану реалізації локальної екологічної політики України при створенні об’єднаних територіальних громад виявлено наступні проблеми:

1) спадкоємність наявних податків.  Наразі  остаточно не визначені податки, що будуть надходити до бюджетів об’єднаних територіальних громад. Гостро стоїть питання щодо спадкоємності податків за використання природних ресурсів. Наприклад, сьогодні сільські ради отримують частину податку за використання лісових ресурсів, але не відомо, чи будуть об’єднані територіальні громади спадкоємцями цих податків;

2) відшкодування заподіяної шкоди внаслідок нераціонального природокористування. Запропоновано, що частина податку за використання надр державного значення повинна надходити до бюджету територіальної громади, тому що екологічні збитки, отримані у процесі надрокористування, будуть найбільш суттєвими саме на місцевому рівні;

3) екологічне оподаткування малого бізнесу. Екологічний податок, що надходив до місцевого бюджету, заплановано направити до бюджету об’єднаної громади, але він стосується лише великих підприємств. Проте в багатьох місцевостях левова частка прибуткових виробництв припадає на малий бізнес, які не обкладені екологічним податком, але забруднюють навколишнє природне середовище (наприклад, пилорами або підприємства з обробки каменю). Крім того, дуже непроста процедура адміністрування цього податку, що ускладнює роботу з ним на рівні місцевих бюджетів. Запропоновано поширити місцевий екологічний податок на підприємства малого бізнесу, що наносять збиток довкіллю;

4) відходи. Наразі процес організації облаштованих місцевих сміттєзвалищ ускладнений важкою процедурою відведення земельних ділянок під них. Це спричиняє утворення стихійних сміттєзвалищ біля кожного населеного пункту на землях, придатних для іншого використання. Якщо збережеться така процедура для об’єднаної територіальної громади,  питання  поводження з ТБВ на місцевому рівні не буде вирішено. Запропоновано спростити відведення земельних ділянок під сміттєзвалища для територіальних громад;

5) розпорядження землями сільськогосподарського призначення за межами сільських населених пунктів. Надзвичайно гострою проблемою є розмежування  управлінських функцій  та повноважень на різних рівнях територіального управління в розрізі взаємовідносин між Державною агенцією по земельних ресурсах та місцевими радами. Перш за все це стосується механізму розпорядження землями сільськогосподарського призначення за межами сільських населених пунктів, які у теперішній час адмініструються Державною агенцією. Питання про земельну власність повинно стати стрижнем територіальної реформи.

Розв’язання наведених вище проблем формує новітні завдання перед локальною екологічною політикою.

У межах своєї території всю землю доцільно віддати до юрисдикції територіальної громади, що сприятиме посиленню матеріальної основи її діяльності, суттєвому підвищенню доходів місцевого самоврядування від використання земель шляхом забезпечення більшої прозорості й ефективності цього процесу.

Так, поряд з позитивними моментами децентралізована система створює певні проблеми для системи екологічного управління, особливо в питаннях, що потребують загальнодержавного підходу, зокрема збору та систематизації інформації про стан навколишнього природного середовища; охорони та раціонального використання природних об‘єктів, що розташовані в межах кількох автономних територій тощо. Особливої уваги потребує  чіткий розподіл повноважень між різними рівнями влади, оскільки, як свідчить досвід Іспанії, це питання є актуальним навіть для розвинених європейських країн. Крім того, високий рівень децентралізації обумовлює постійний розвиток системи різноманітних інституцій як на загальнодержавному, так і регіональному рівнях, необхідний для координації різних сфер природоохоронної діяльності у країні, що, у свою чергу, потребує збільшення обсягів фінансування.


Коментар підготовлено у відділі економічних проблем екологічної політики та сталого розвитку (автори – д.е.н., проф. Хлобистов Є.В., к.е.н., с.н.с. Кобзар О.М., к.е.н. Патока І.В.)